刘宏华：全力推动反洗钱工作向纵深发展

2020-06-05 09:42:21 来源： 中国金融杂志

　　反洗钱传统上是立足于金融系统对犯罪分子掩饰、隐瞒犯罪所得进行预防和打击的工作体系，但随着国际国内形势的发展，反洗钱已经超出了预防和打击洗钱犯罪的范畴，在完善国家治理、维护金融安全和促进改革开放中发挥着日益重要的作用。中央全面深化改革领导小组第三十四次会议审议通过《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（以下简称《三反意见》），明确指出反洗钱是建设中国特色社会主义法治体系和现代金融监管体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化、维护经济社会安全稳定的重要保障，是参与全球治理体系、扩大金融业双向开放的重要手段。

　　自2007年《反洗钱法》实施以来，我国反洗钱制度体系建设取得重要进展，工作成效明显，与国际通行标准基本保持一致。但同时也要看到，相关领域仍然存在一些突出矛盾和问题，主要是法律制度尚不够完善、协调合作机制仍不够顺畅、打击洗钱犯罪尚不够有力、反洗钱义务机构履职能力不足等，需要我们不断加强反洗钱制度体系建设，推进我国反洗钱事业向纵深发展。

　　反洗钱制度体系建设取得长足进步

　　反洗钱法律体系不断健全。2007年实施的《反洗钱法》明确了反洗钱的概念、部门职责、反洗钱义务、反洗钱调查和国际合作等内容，基本建立起了反洗钱制度框架。2015年颁布《反恐怖主义法》，规定反恐怖融资监管职责、涉恐资产冻结义务、反恐怖融资国际合作等内容。1997年修订《刑法》时增加了洗钱罪，履行了我国加入一系列国际公约的义务。此后根据打击洗钱和恐怖主义犯罪工作需要，先后5次修订洗钱和资助恐怖活动犯罪的有关条款，逐步完善洗钱和恐怖融资犯罪适用范围。最高人民法院先后出台了3个相关的司法解释，进一步明确洗钱案件审理中的法律适用问题，完善了反洗钱刑事法律体系。

　　反洗钱工作协调机制不断完善。由于反洗钱工作涉及行政、监管、执法、司法和国际合作等多个领域，国务院批准设立反洗钱工作部际联席会议（以下简称“联席会议”），指导全国反洗钱工作，规划国家反洗钱的重要方针、政策，制定国家反洗钱国际合作的政策措施，协调各部门、动员全社会开展反洗钱工作。2003年，人民银行开始承担组织协调国家反洗钱工作职责，牵头负责联席会议工作，形成了“人民银行牵头、各成员单位分工负责”的反洗钱工作协调机制。截至2019年底，联席会议已经召开十次工作会议，对反洗钱工作的一系列重大问题进行了研究、协调和部署。近年来，在联席会议框架下，人民银行牵头起草了《三反意见》，完成了反洗钱监管体制机制的顶层设计和整体规划，组织、协调各部门统筹推进我国反洗钱工作。

　　反洗钱预防体系基本建成。人民银行单独或会同金融监管部门，先后制定并发布了《金融机构反洗钱规定》《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》等规章和规范性文件，落实金融机构客户身份识别、大额和可疑交易报告、客户身份资料和交易记录保存等反洗钱义务。金融机构普遍建立反洗钱内部控制制度，不断提高反洗钱合规和风险管理水平。人民银行设立中国反洗钱监测分析中心，接收、分析义务机构报送的大额和可疑交易信息。人民银行和金融监管部门建立健全反洗钱监管协调机制，按照风险为本工作理念，通过监督检查等多种形式督促金融机构履行反洗钱义务，形成了较为系统的反洗钱预防体系。近年来，反洗钱强监管的态势逐步形成，2019年，人民银行系统反洗钱部门共检查义务机构1744家，针对违反《反洗钱法》规定的行为，依法处罚机构525家，罚款2.02亿元；处罚个人838人，罚款1341万元；罚款金额合计约2.15亿元，同比增长14%。

　　打击洗钱犯罪成效日益显著。金融机构等通过持续反洗钱资金监测，将涉嫌洗钱等违法犯罪活动的可疑交易上报人民银行，人民银行经过分析或调查后将案件线索移送给公安机关及其他侦查机关，同时根据侦查机关的请求开展资金分析和协助调查，从而构成了监测和打击洗钱及相关犯罪的完整体系。2011年以来，金融机构可疑交易报送质量不断提高，提供的有价值犯罪线索不断增多。反洗钱资金监测和调查在打击犯罪中发挥了重要作用，广泛涉及贪污贿赂、恐怖融资、地下钱庄、毒品、非法集资、电信诈骗以及金融诈骗等犯罪类型，在反腐败国际追赃追逃工作、全国扫黑除恶专项斗争、打击利用离岸公司和地下钱庄转移赃款专项行动、打击骗取出口退税和虚开增值税发票专项工作等专项行动中发挥了重要作用。以2019年为例，人民银行各分支机构全年配合协助调查涉黑涉恶案件447起、涉嫌腐败案件1902起，对外移送地下钱庄线索1190起、协助调查地下钱庄案件1044起，对外提供涉税线索395起（批次）、协助调查涉税案件524起。

　　反洗钱国际合作不断深化。2019年7月，中国正式担任国际反洗钱组织——金融行动特别工作组（FATF）主席，此前先后担任亚太反洗钱组织（APG）联合主席、欧亚反洗钱和反恐怖融资组织（EAG）主席，积极选派代表出任反洗钱国际组织多个重要岗位职务，积极参与国际反洗钱治理。中国先后派员参与对俄罗斯、韩国、丹麦、巴基斯坦等10个国家的反洗钱国际评估工作，成为国际反洗钱组织的重要支持力量。中国不断加强反洗钱双边合作，与阿根廷、俄罗斯、澳大利亚等多个国家和地区建立反洗钱监管合作机制，与56个国家和地区签署金融情报交流合作备忘录，反洗钱“朋友圈”不断扩大。

　　2018年，FATF对我国反洗钱制度及执行有效性进行了全面评估，人民银行会同各部门共同努力，面对极端严峻的国际形势，攻坚克难，最终成功通过反洗钱国际评估。这次全面的“外部体检”从专业角度认可了近年来中国在反洗钱工作方面取得的积极进展，认为中国的反洗钱体系具备良好基础，同时也指出存在一些问题需要改进。

　　新时代对反洗钱工作提出新的要求

　　一是推进国家治理体系和治理能力现代化对反洗钱工作提出了更高的要求。党的十九届四中全会提出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。《三反意见》明确了反洗钱是国家治理体系的重要内容。一方面，反洗钱工作通过客户身份识别与尽职调查制度提高了市场主体进入金融体系的透明度，维护了市场主体及其交易的真实性、规范性，促进市场主体之间的信息对称和互信，为国家的产业政策、监督管理等打下了坚实的基础，也有助于遏制虚假开户、空壳公司、层层嵌套等金融乱象；另一方面，反洗钱大额和可疑交易报告是监测异常资金流动的有效手段，结合银行客户和交易资料，可以发现、追踪并震慑各种涉及资金交易的违法犯罪行为，从而促进市场主体诚实合法经营。推进国家治理体系和治理能力现代化需要进一步提高反洗钱工作水平，不断提高市场透明度，促进社会诚信，降低治理成本，从而优化营商环境，服务经济社会发展。

　　二是防控金融风险攻坚战要求充分发挥反洗钱工作作用。习近平总书记指出，“防范化解金融风险是金融工作的根本性任务，要做到管住人、看住钱、扎牢制度防火墙”，要“使所有资金流动都置于金融监管机构的监督视野之内”。当今社会经济金融活动须臾离不开“钱”，无论是违法犯罪活动、还是非法金融活动都与资金密切相关，“钱”要么是其目的，要么是其工具。当前的金融乱象能够生存、活动的基础是“钱”，目标也是“钱”，只有抓住资金流向才能抓住金融乱象的根本。新时代的反洗钱工作要围绕“追踪资金”的理念向纵深发展，通过构建金融系统预防体系、完善洗钱风险管控制度、穿透监测异常资金流动、打击违法资金活动等手段，发挥反洗钱在防控金融风险攻坚战中事前预警、事中监测和事后追踪作用。

　　三是扩大金融业双向开放、参与全球治理要求全面提高反洗钱工作水平。目前，国际社会已建立了一套完整的反洗钱标准和执行机制，涉及内容从反洗钱向反恐怖融资、防大规模杀伤性武器扩散融资不断扩展，对我国反洗钱工作提出了更高要求。一方面，随着金融业对外开放，在人民币国际化、资本项目放开等改革政策推进过程中，需要防范国际热钱流动、非法资金跨境转移等对我国经济安全、金融稳定产生的冲击，需要反洗钱工作进一步发挥在跨境资金监测和分析中的作用，成为摸清底数、掌握流量、发现异常的有力工具，为金融业双向开放保驾护航；另一方面，我们也要认识到，在加强反洗钱成为国际社会共识的今天，我国金融机构能否建立完备有效的反洗钱内控治理制度直接影响金融机构在全球市场的参与度和竞争力，也影响中国在国际金融治理体系中的话语权。党的十九届四中全会提出，要“坚持独立自主和对外开放相统一，积极参与全球治理，为构建人类命运共同体不断作出贡献”。我们参与全球治理、推动构建人类命运共同体，都需要全面提升自身反洗钱工作水平，深度参与国际反洗钱规则制定，在为全球治理贡献“中国智慧”和“中国方案”的同时，服务于我国改革开放工作大局。

　　进一步强化反洗钱制度体系建设

　　在法律制度方面，要加快《反洗钱法》修订进程，为进一步强化反洗钱制度奠定坚实的法律基础。《反洗钱法》实施十三年来，我国反洗钱工作形势发生了深刻变化，现行条款存在洗钱上游犯罪狭窄、监管处罚规定粗略、个人反洗钱义务缺失、受益所有人制度空白、特定非金融行业反洗钱制度不明确等问题，严重制约了反洗钱工作的有效实施。《反洗钱法》是反洗钱制度建设的法治基础，事关反洗钱制度建设的根本，是反洗钱工作的“牛鼻子”。人民银行以问题为导向，按照早入手、早谋划、早启动的思路，对《反洗钱法》修订的重要问题开展了一系列专题研究，起草完成了《反洗钱法》修订草案并正在向有关部门征求意见。下一步，人民银行将会同各部门尽快完善草案，向社会公众征求意见后争取早日提交审议。

　　在工作机制方面，人民银行将在国务院金融稳定发展委员会的指导下，充分发挥联席会议牵头单位作用，深化推进反洗钱工作协调机制。联席会议成立以来取得积极工作进展，但仍存在不少突出问题，如协调层级不高、力度不强、缺乏执行跟踪机制等。2019年9月，国务院金融稳定发展委员会第八次会议专题研究了加强反洗钱工作，决定对反洗钱领域重要工作予以定期指导，将反洗钱工作纳入国务院金融稳定发展委员会议事日程。随后，人民银行组织召开第十次反洗钱工作部际联席会议，传达中央领导指示批示精神，各单位对加强反洗钱工作形成了高度一致，初步形成了齐抓共管的良好势头。下一步，人民银行将进一步发挥牵头作用，系统性、针对性统筹各单位不断加强反洗钱工作，在“人民银行牵头、各成员单位分工负责”的框架下进一步落实成员单位主体责任。

　　在加强预防措施方面，人民银行将与金融监管部门、行业主管部门加强配合，切实提高义务机构反洗钱工作水平，构建全面有效的反洗钱预防体系。我国金融业已经参照国际标准建立了反洗钱合规和风险管理体系，但是，金融机构的反洗钱合规水平仍然不高，反洗钱风险管理水平较弱，不同金融机构水平差距较大。实践中，金融机构对洗钱风险认识不够深入，还不能有效按照风险为本的原则对不同风险情形采取相应的措施。同时，我们对房地产经纪、会计师等特定非金融行业的反洗钱监管尚处于起步阶段，远远达不到国际标准要求。这些不足严重制约了反洗钱预防体系在打击犯罪、维护国家安全、推动社会治理、参与国际竞争等方面发挥应有的作用。下一步，人民银行将加强与金融监管部门的协调配合，继续保持强监管的势头不放松，督促金融机构切实提高反洗钱合规水平和风险管理能力。同时，特定非金融行业主管部门要切实承担起各自行业的反洗钱监管职责，在做好本行业风险评估的基础上推进开展风险为本的反洗钱工作。

　　在打击洗钱犯罪方面，人民银行将积极配合侦查和司法机关，切实加大打击洗钱犯罪的力度。目前在打击洗钱犯罪上还存在着“重上游犯罪、轻洗钱犯罪”的倾向。这里面有法律规定方面的原因，如《刑法》中有关洗钱的三个罪名交叉竞合、“洗钱罪”（《刑法》第一百九十一条）主观状态认定标准严格、自洗钱行为尚未入罪等，也有在执行中一些基层办案机关缺少洗钱犯罪侦查经验等原因。虽然侦查机关已广泛运用反洗钱信息调查打击犯罪，效果显著，但“洗钱罪”本身的定罪数量偏少。目前，最高人民法院、最高人民检察院对打击洗钱犯罪工作高度重视，对相关工作进行了研究部署。下一步，人民银行将积极配合公检法机关，通过推动修改刑法和相关司法解释，加大金融情报支持力度等方式加大对洗钱犯罪的打击力度。

　　在反洗钱国际合作方面，人民银行将进一步打造专业化和国际化的人才队伍，推动我国深入参与反洗钱国际治理。在中国应对反洗钱国际评估以及担任FATF、APG、EAG等反洗钱国际组织主席等工作中，人民银行和联席会议成员单位锻炼了反洗钱专业人才队伍，熟悉了反洗钱国际规则，深度参与了反洗钱国际组织的内部治理。下一步，人民银行将会同联席会议成员单位通过派员参与国际组织、派员参加对其他国家的反洗钱评估、加强双边反洗钱监管、情报和执法合作等方式继续深度参与反洗钱国际治理。

　　总之，我们要按照新时代对反洗钱工作提出的新要求，在进一步夯实反洗钱预防和打击犯罪工作基础的同时，不断完善反洗钱制度体系建设，充分释放反洗钱在国家治理中的潜能，充分发挥反洗钱在维护国家安全、金融安全和社会稳定中的作用，同时积极参与国际治理，不断提高在国际反洗钱治理体系中的参与度和话语权，在国际反洗钱领域为构建人类命运共同体作出贡献。（作者系中国人民银行反洗钱局局长刘宏华）

2019年人民银行反洗钱监督管理工作总体情况

发布时间：2020-04-30 15:31:06    文章来源：中国人民银行反洗钱局     

　　2019年，人民银行全面贯彻落实金融系统反洗钱工作会议精神，围绕提升反洗钱监管有效性的目标，着力构建风险评估和执法检查“双支柱”的监管框架，强化执法检查工作统筹力度，进一步加强与金融监管部门的合作，形成监管合力，反洗钱监管取得积极成效。

 一、扎实推进风险评估工作，打牢风险为本监管基础

 2019年，人民银行采用新的洗钱和恐怖融资风险评估办法和指标，先后完成对中国进出口银行、中国工商银行、中国建设银行、中国邮政储蓄银行等1454家法人义务机构的风险评估工作。深入查找被评估机构在单个业务产品及整体风险识别与管控方面存在的不足，切实引导其加强洗钱风险管理，为人民银行加深对义务机构业务产品了解、进一步完善风险评估体系提供有力支持。

   另一方面，人民银行继续做好义务机构分类评级工作，并将此作为风险评估中控制措施有效性评价的重要基础。人民银行反洗钱局组织完成直管24家法人义务机构的分类评级工作，向被评机构书面反馈分类评级结果和意见，下发监管意见书或进行风险提示，要求被评机构切实采取整改措施，并向其他金融监管部门分别通报了相关机构分类评级结果。人民银行各级分支机构共对46823家义务机构开展了分类评级。

 二、持续加强风险为本监管，坚持严监管常态化

   2019年人民银行全系统共开展了658项反洗钱专项执法检查和1086项含反洗钱内容的综合执法检查，处罚违规机构525家，罚款2.02亿元，处罚个人838人，罚款1341万元，罚款合计2.15亿元，同比增长13.7%。其中：

   检查银行业机构1321家，处罚违规机构422家，罚款1.44亿元，处罚个人690人，罚款957万元，罚款合计1.54亿元；

   检查证券业机构138家，处罚违规机构24家，罚款893万元，处罚个人36人，罚款73万元，罚款合计966万元；

   检查保险业机构220家，处罚违规机构63家，罚款总额1796万元，处罚个人83人，罚金总额155万元，罚款合计1951万元；

   检查非银行支付机构47家，处罚违规机构11家，罚款2943万元，处罚个人19人，罚款142万元，罚款合计3085万元。

   人民银行反洗钱局对近年接受过检查的中国银行、农业银行等9家义务机构组织开展了“回头看”监管走访工作，通过现场核查其整改情况，延伸了执法检查的督促及警示效果。此外，人民银行各级分支机构对4908家机构开展了监管走访，约谈2213家机构，质询999家机构。

 三、反洗钱监管合作取得积极进展。

 年内，人民银行反洗钱局与银保监会银行机构检查局签署合作协议，明确双方合作开展执法检查工作的目标、原则和机制等事项；与外汇局管理检查司签署合作备忘录，明确双方分工及监管协作、线索通报等合作机制。人民银行与银保监会联合召开了反洗钱合作专题会议，进一步巩固成果、凝聚共识，拟定银行业和保险业领域反洗钱合作方案，为后续反洗钱监管合作奠定坚定基础。（完）

 

人民银行：以《反洗钱法》修改为主线全面完善反洗钱制度体系

 发布时间：04-1518:17  来源：中国证券网

　　上证报中国证券网讯 据人民银行官网消息，4月15日，人民银行2020年反洗钱工作电视电话会议在北京召开。会议充分肯定了2019年人民银行反洗钱工作成绩，分析了当前反洗钱工作形势，对今后一段时期反洗钱工作进行了全面部署。人民银行党委委员、副行长刘国强出席会议并讲话。

　　会议认为，在党中央、国务院正确领导下，人民银行会同反洗钱工作部际联席会议成员单位共同努力，中国互评估报告通过金融行动特别工作组（FATF）全会审议，《反洗钱法》修改工作正式启动，反洗钱工作纳入国务院金融委议事日程，反洗钱规划协调、监管调查、监测分析工作迈上了新的台阶，担任国际反洗钱组织主席国、深化国际合作等事务也取得积极进展。

　　会议指出，要提高政治站位，从维护国家经济金融安全、推进国家治理体系和治理能力现代化以及参与全球治理的高度，深刻认识反洗钱工作的重要意义，增强做好反洗钱工作的使命感和责任感，充分发挥反洗钱的重要作用。一是以《反洗钱法》修改为主线，全面完善反洗钱制度体系；二是在国务院金融委指导下，进一步加强反洗钱协调机制建设；三是坚持问题导向，全力推进国际反洗钱互评估后续整改工作；四是坚持风险为本，强化监管力度，进一步提高反洗钱监管有效性；五是充分发挥反洗钱调查和监测分析工作优势，积极打击洗钱及相关犯罪活动。

　　会议强调，要统筹做好新冠肺炎疫情防控和反洗钱工作，全面加强反洗钱系统党的建设，坚持全面从严治党，加强反洗钱队伍建设，为依法有效履职提供坚强的政治保障。

人民银行有关业务司局，上海总部，各分行、营业管理部、各省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行、地市中心支行反洗钱工作负责同志，中央纪委国家监委驻人民银行纪检监察组、外汇局管理检查司、中国互联网金融协会代表参加了会议。

人民日报：维护国家金融安全 全面推进反洗钱事业

刘国强

2019年07月15日04:41  来源：人民网－人民日报

　　今年4月17日，金融行动特别工作组（FATF）公布《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》。报告充分认可近年来中国在反洗钱工作方面取得的积极进展，认为中国的反洗钱体系具备良好基础，并对完善中国反洗钱工作提出具体建议。根据FATF国际规则，一国如果未能通过互评估，将可能被列入其“灰名单”，并受到一系列限制措施。因此，中国通过此次互评估对国家声誉和经济金融安全稳定具有重要意义。我们应当以此为契机，进一步增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，站在新的历史起点，全面推进我国反洗钱事业。

　　重视并做好反洗钱工作，维护金融秩序和社会稳定

　　反洗钱工作是维护国家安全和金融安全的重要保障。金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，维护金融安全是关系我国经济社会发展全局的战略性、根本性的大事，是维护老百姓切身利益的大事。在全面建成小康社会的关键阶段，重视反洗钱工作，做好反洗钱工作，切断、削弱违法犯罪活动的经济基础，有利于建立诚实守信的经济金融秩序，有利于老百姓增强对财产安全的信心，有利于维护金融安全和社会稳定。当前，我国日益融入国际经济金融体系，跨境资金流动、资本转移、金融交易、人员往来日益频繁、活跃。从历史经验看，现代化国家需要有效的机制和手段及时、全面掌握资金流动情况，提前做好风险监测、评估、分析、判断，并采取必要的风险管理措施。主要国家都越来越重视反洗钱在防控跨境资金流动风险方面的重要价值和作用。

　　反洗钱工作是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。习近平总书记要求，“使所有资金流动都置于金融监管机构的监督视野之内”。无论是传统的违法犯罪活动，还是新型的电信网络犯罪活动，绝大多数都具有与财物、资金相关的特征或痕迹，可以利用反洗钱的工具和措施予以追踪、监测、预警和防范。近年来，反洗钱工作范围日益丰富，已经拓展到反恐怖融资、反逃税、反腐败等诸多领域。反洗钱工作就是要以强化现代社会治理为目标，通过指导和要求反洗钱义务机构有效开展客户身份识别，发现并监测大额交易和可疑交易，及时捕获资金的异常流动，增进经济金融交易的规范化和透明度，为全社会编织一张保护正常经济金融活动免受侵害的“安全网”。因此，反洗钱工作在相当程度上就是社会治理、国家治理的基础内容和重要环节，反洗钱监管体制和机制建设就是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。

　　反洗钱工作是参与全球治理体系、扩大金融业双向开放的重要手段。在国际社会对反洗钱关注度急剧上升的背景下，反洗钱作为国际通行要求，标准不断趋严，范畴不断扩大，我国金融业要想真正融入国际市场，反洗钱体系的完备是重要前提，反洗钱工作水平将直接影响金融机构在全球市场的竞争力。国际互评估未达标将直接导致国际社会对我国金融机构以及参与国际金融交易的企业、个人实施强化的反洗钱尽职调查，阻碍甚至中断国际交易，直接影响金融业双向开放。从全球范围来看，在国际组织推动下，反洗钱已成为防止金融体系被滥用的重要保障，中国作为负责任的大国，理应在反洗钱领域做出建设性贡献。

　　采取系统性有力措施，全面提升反洗钱工作有效性

　　虽然通过了这次评估，但客观地讲，当前我国反洗钱工作的整体水平与党中央、国务院的期望和人民的要求还有一定距离，与国际先进水平相比还有不少短板。反洗钱机制建设有待进一步完善，跨部门协作和监管水平有待进一步提升，打击洗钱犯罪力度还需要不断加大，反洗钱义务机构履职能力还需要不断强化。今后，我们还面临艰巨的互评估后续整改任务，需要全社会的共同努力，采取系统性有力措施，全面提升反洗钱工作有效性。我们要坚持总体国家安全观，坚持底线思维、坚持问题导向，切实做好反洗钱工作。

　　一是加强党的领导，为做好反洗钱工作提供政治保障。要始终把党的政治建设摆在首位，坚决践行“两个维护”，坚持党中央对金融工作的集中统一领导。反洗钱工作方向、目标和举措要与中央的大政方针对标对表，确保在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

　　二是提高政治站位，从事关国家全局的高度来谋划完善反洗钱体制机制。适应新的国际国内形势要求，推动修订《反洗钱法》，将反洗钱工作纳入国务院金融稳定发展委员会议事日程，充分发挥反洗钱在预防化解金融风险方面的独特作用，围绕风险的事先预警、事中监测和事后追踪，深化建设和完善相应制度安排。

　　三是深化协调配合，推动形成反洗钱工作合力。进一步完善做实反洗钱工作部际联席会议机制，人民银行要切实承担起组织、协调责任，加强与金融监管部门、与特定非金融行业主管部门、与执法部门等相关部门的协作配合，统筹各方力量，明确任务分工，发挥监管合力，杜绝监管真空。

　　四是落实机构主体责任，提升履行反洗钱义务执行力。反洗钱义务机构是反洗钱工作的第一道防线，要切实落实好风险管控的主体责任，不断完善内控机制要求，建立健全反洗钱问责制度，做到“守土有责、守土尽责；履职负责、失职问责”。

　　五是加大资源投入，深度参与国际反洗钱治理。进一步加大资源和人力投入，深入了解和参与国际反洗钱组织运作，利用今年中国接任FATF主席职务的契机，推动完善更加公平和包容的国际反洗钱治理体系。

（作者为中国人民银行副行长）

央行：推进北京地区特定非金融机构反洗钱工作

2019年05月09日16:21  来源：人民网-金融频道

　　人民网北京5月9日电 （记者罗知之）今天，人民银行营业管理部联合北京市部分司法、金融监管部门举办了“北京市反洗钱工作成果发布暨工作研讨会”。2018年以来，针对反洗钱违法违规行为，人民银行营业管理部共对12家金融机构和21名相关责任人实施了行政处罚，罚款总额1990余万元。下一步，人民银行营业管理部将提升辖内金融体系反洗钱工作有效性，并以房地产行业反洗钱试点为契机，稳步推进北京地区特定非金融机构反洗钱工作。

　　会议对金融行动特别工作组（FATF）发布的《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》进行了研读，总结了近年来人民银行营业管理部作为人民银行在首都的派出机构在履行反洗钱职责方面取得的成效。

　　人民银行营业管理部党委委员、副主任姚力表示，人民银行营业管理部坚持统筹协调，2006年牵头建立了由北京市司法部门、部分行业主管部门、金融监管部门等22个单位为成员的北京市反洗钱联席会议制度，形成以风险监测为纽带、以数据信息共享为基础、以联合监管打击为手段的反洗钱工作机制。近三年来，共协助各成员单位开展反洗钱调查99起，下发调查通知书442份，向公安、国安部门移送案件线索128份。2018年，配合公安部门破获5起公安部督办的部级毒品目标案件、1起涉案金额高达300余亿元的跨境地下钱庄案、19起虚开税票案件和“4.12”重大骗税案件，协助侦办2起跨省涉黑涉恶案件，发挥了反洗钱在维护国家安全、打击违法犯罪、保障社会稳定的作用。

　　“同时，立足于打好防范化解金融风险攻坚战，以监管指导强化辖内金融体系反洗钱防线。充分运用现场检查、监管走访、质询、约谈、通报等监管措施，打出一系列监管组合拳，强化问责力度，督促金融机构将反洗钱法律制度落到实处。2018年以来，针对反洗钱违法违规行为，共对12家金融机构和21名相关责任人实施了行政处罚，罚款总额1990余万元。辖内金融机构对反洗钱工作的重视程度明显提升，资源投入逐渐加大，建立了由机构负责人任组长的反洗钱工作领导小组等组织机制，持续改进业务操作和洗钱风险管理措施，从公司治理、风险管理、系统建设等方面不断提升履职水平。金融机构洗钱风险防控能力不断提升，第一道防线作用日益突显。”姚力说。

　　据介绍，人民银行营业管理部在推进特定非金融领域反洗钱工作方面也取得积极进展。2017年，协调北京市建委，联合下发了《关于北京地区房地产开发企业、房地产经纪机构履行反洗钱义务的通知》，在全国率先将反洗钱义务主体范围扩大到房地产行业。2018年，组织14家占北京房地产市场主导地位的企业开展反洗钱数据报送试点工作。目前，在推进社会组织反洗钱工作方面与北京市民政局达成初步共识。

此外，会议还结合互评估报告，就如何进一步提升辖区反洗钱工作有效性进行了交流和研讨。参会各方纷纷表示反洗钱工作是建设中国特色社会主义法治体系和现代金融体系的重要内容，是维护金融安全和落实总体国家安全观的重要抓手，是推进国家治理能力现代化的重要措施。当前，要围绕首都特色，坚持问题导向、对标国际要求，深化工作措施。

　　人民银行营业管理部表示，今后将适应新形势、把握新要求，立足服务好首都金融安全和社会稳定的大局，坚持问题导向、落实风险为本，进一步健全反洗钱监管合作和部门协调工作机制，提高反洗钱工作的深度和广度。严格落实强化监管的要求，提升辖内金融体系反洗钱工作有效性。以房地产行业反洗钱试点为契机，稳步推进北京地区特定非金融机构反洗钱工作，全面提升北京市反洗钱工作水平。

(责编：曹昆)

专家解读《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》：
继续推动中国反洗钱和反恐怖融资工作向纵深发展

来源：金融时报-中国金融新闻网 记者 李国辉 发布日期：2019-04-19 

　　

　　当前，反洗钱和反恐怖融资工作已经成为防控金融风险、维护金融安全的重要载体。

　　2019年4月17日，金融行动特别工作组（FATF）公布了《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》，主要包括国家风险和政策协调、监管和预防措施、执法、国际合作和和定向金融制裁等内容。报告充分认可近年来中国在反洗钱和反恐怖融资工作方面取得的积极进展，认为中国的反洗钱和反恐怖融资体系具备良好基础，但同时也存在一些问题需要改进。

　　针对这份专业性很强的评估报告，《金融时报》记者采访了多位专家，对报告进行全面深入的解读和评价。

　　反洗钱和反恐怖融资协调机制获肯定

　　报告高度评价中国国家风险评估和政策协调机制，认为其成效达到了较高水平。报告指出，中国自2002年成立反洗钱工作部际联席会议以来，建立了包括威胁评估、专项评估、风险研究等在内的多层次洗钱和恐怖融资风险评估体系，并以此为基础制定和实施了国家反洗钱和反恐怖融资战略政策。2016年至2017年，人民银行牵头反洗钱工作部际联席会议开展了国家洗钱和恐怖融资风险评估，并向相关政府部门和义务机构发布了《中国洗钱和恐怖融资风险评估报告（2017）》。该报告也成为国际评估组理解中国洗钱和恐怖融资风险状况的基础。2017年，国务院发布《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》，将反洗钱和反恐怖融资工作提升到国家战略高度，标志着中国实践了FATF倡导的“风险为本”（Risk- d approach）反洗钱策略。

　　同时，报告还高度评价中国的反洗钱和反恐怖融资协调机制，认为人民银行牵头23个部委共同组成的反洗钱工作部际联席会议运作有效，在国家风险评估、战略制定及落实行动方面取得了显著成果。长期以来，人民银行等各反洗钱职能部门践行“风险为本”原则，监管部门根据风险评估结果及时调整监管政策和措施，执法部门采取专项行动的方式集中打击洗钱以及地下钱庄、电信诈骗、非法集资等重大犯罪，有效遏制了重点领域的洗钱和恐怖融资风险。

　　金融行业反洗钱和反恐怖融资监管进展积极

　　金融行业的监管和预防措施方面，工商银行总行内控合规部副总经理廉何指出，报告肯定了中国金融行业反洗钱和反恐怖融资监管工作取得的积极进展。报告认为，中国建立了较为完善的反洗钱和反恐怖融资监管制度体系。人民银行对金融行业洗钱和恐怖融资风险状况有充分理解，对金融行业的监管基本符合“风险为本”原则，重点监管银行机构，并根据风险合理调配监管资源；基于对金融机构的风险评估和分类评级，采取了相应的监管和处罚措施，罚款总金额逐年上升。金融行业主管部门在反洗钱监管中也发挥了支持和配合作用。人民银行还督促金融机构针对监管发现的问题切实整改，促进金融机构提升风险认识和合规管理。

　　同时，评估报告也认可中国金融机构和非银行支付机构对反洗钱和反恐怖融资义务有充分认识，认为其能够在监管部门指导下了解洗钱和恐怖融资威胁，建立内部控制机制，在代理行、新技术、电汇等方面采取了较为完善的尽职调查措施，可疑交易报告工作比较有效。

　　但报告也指出，相对中国金融行业资产的规模，反洗钱处罚力度仍有待提高。金融机构和非银行支付机构对洗钱和恐怖融资风险的理解还不充分，风险控制措施不足。中国对网络借贷机构的监管，以及网络借贷机构在风险认识和风险控制方面存在欠缺。

　　针对报告指出的问题，廉何认为，中国应当重视并加强对高风险行业和机构的监管，强化金融行业合作，加大对金融机构的奖惩力度，督促金融机构、非银行支付机构和网络借贷机构尽快提高合规和风险管理水平。

　　特定非金融行业相关监管尚未实质性开展

　　报告指出，中国对特定非金融行业反洗钱和反恐怖融资监管缺失。行业主管部门对特定非金融机构的风险认识不足，监管制度也不健全，且未采取有效的监管和处罚措施。特定非金融机构尚未认识到其面临的洗钱和恐怖融资风险，以及需要承担的反洗钱和反恐怖融资义务，未实施有效的风险控制程序和措施，可疑交易报告数量极少，相应拉低了中国反洗钱和反恐怖融资预防措施的整体成效。

　　中国房地产估价师与房地产经纪人学会副秘书长王霞指出，中国实际上已经出台部分特定非金融机构（例如房地产，会计师，贵金属）反洗钱和反恐怖融制度，在制度建设方面取得了一定进展，但正如报告指出的那样，在监管成效上存在欠缺。下一步，中国亟需进一步完善特定非金融机构反洗钱和反恐怖融资制度，加大监管力度，督促特定非金融机构全面履行反洗钱义务，落实风险管理，补齐这块“短板”，这样也有助于有效提升中国反洗钱和反恐怖融资的整体水平。

　　受益所有权透明度引关注

　　近年来，国际社会高度关注法人和法律安排的受益所有权（beneficial ownership）信息的透明度。

　　中国互联网金融协会法律部主任鲁政指出，所谓受益所有权，即对法人或法律安排（如信托等）享有最终收益或能够实施有效控制的权力。随着反洗钱体系的完善，不法分子开始利用复杂股权、所有权及控制权关系操纵企业法人或信托等法律安排从事洗钱犯罪活动，隐藏幕后的受益所有人。近年来，国际社会推动各国提高受益所有权透明度，使执法机关能够穿透法人和法律安排架构，追踪资产的最终去向。本轮FATF互评估也将此作为重要内容之一。

　　报告肯定了中国在提高法人受益所有权透明度方面的积极努力。中国评估了不同类型法人的洗钱和恐怖融资风险。采取FATF标准规定的“组合机制”获取法人受益所有权信息：一是通过反洗钱义务机构的客户尽职调查，识别、核实并保存法人的受益所有权信息；二是通过国家企业信用信息公示系统公开法人基本信息，并以此为基础穿透获取受益所有权信息。

　　但报告也指出中国缺少集中统一的受益所有权信息登记系统，影响主管部门直接查询或立即获取全面、准确的受益所有权信息。同时，中国法人基本信息的准确性和反洗钱义务机构的客户尽职调查水平也影响了中国受益所有权信息“组合机制”的成效。

　　鲁政表示，客观来说，受益所有权是中国近年来从国际上新引入的概念，政府部门、义务机构甚至社会公众都存在一个从认识、接受到应用的过程。要达到FATF国际标准的要求，需要建立更加完善的配套法律制度，还需要各有关部门和社会公众的共同努力。

　　专项打击洗钱犯罪力度有待加强

　　在使用金融情报、打击洗钱犯罪、没收犯罪收益、打击恐怖融资犯罪等反洗钱和反恐怖融资执法方面，报告也对中国的做法给予了积极和较高评价。

　　例如，报告肯定中国为适应打击洗钱的需要，不断修改洗钱犯罪立法，并建立了较为完善的反洗钱刑事法律体系。执法机关拥有充分资源和能力，能够对洗钱犯罪采取有效的打击措施。对于无法直接以洗钱罪起诉定罪的犯罪嫌疑人（包括“自洗钱”行为），可以通过上游犯罪定罪处罚。十八大以来，中国打击腐败、非法集资、贩毒等洗钱上游犯罪取得了很大成效。此外，中国还采取违法所得特别没收程序、行政处罚、政党纪律处分等一系列替代措施，全方位打击洗钱犯罪。通过对洗钱及其上游犯罪的打击，洗钱风险得到了一定遏制。

　　同时，报告也指出，中国刑法对“自洗钱”行为不单独定罪，该做法不符合FATF国际标准。中国执法部门需要提高对反洗钱工作的认识，改变当前“重上游犯罪，轻洗钱犯罪”、“重掩饰隐瞒犯罪所得罪，轻洗钱罪”的打击思维和做法。中国上游犯罪数量巨大，但直接以洗钱罪调查惩处地下钱庄、贪腐、法人洗钱的案件相对较少，对洗钱犯罪主观明知的标准过高，影响了进一步提升打击洗钱犯罪的成效。

　　北京大学法学院教授王新指出，从报告来看，中国近几年在打击贪污腐败、非法集资、贩毒制毒等洗钱上游犯罪方面取得了重大成效，但是在专项打击洗钱犯罪方面力度不够，这些意见值得执法部门重视并加以改进，报告提出的自洗钱等法律问题也值得法学界进一步研究。

　　报告肯定了中国金融情报工作取得的积极成效，同时指出，中国执法部门对金融情报的使用多集中于上游犯罪案件调查，运用金融情报驱动洗钱及恐怖融资犯罪调查尚不充分。中国金融情报中心各组成部分在金融情报共享、基于完整金融情报开展线索分析方面有待完善。

　　“客观分析，评估报告对FATF评估方法的适用存在一定偏差，过于强调金融情报中心的结构，忽视了中国执法机关运用金融情报取得的大量实际成果。”王新强调，金融情报中心的结构需要考虑各国国情，中国地域广、人口多、执法部门分布在全国各地，中国采用非集中化的金融情报中心模式符合国情和实际工作需要。下一步，中国应进一步充分运用金融情报，加大打击洗钱及恐怖融资犯罪力度。

　　“天网行动”“猎狐行动”成效显著

　　国际合作方面，评估报告认为中国在反洗钱和反恐怖融资国际合作方面具有较为完备的法律框架。中国加入了《维也纳公约》、《巴勒莫公约》、《联合国反腐败公约》和《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》，国内法律机制全面落实了公约要求。中国建立了司法协助和引渡工作机制，并通过执法、监管以及金融情报交换等渠道广泛开展国际合作，特别是警务合作和金融情报交换取得积极成效。近年来，中国开展了“天网行动”和“猎狐行动”，从境外追回了大量外流的犯罪资产，有力证明了中国追缴犯罪所得的决心。

　　涉恐定向金融制裁方面，2016年中国颁布了《中华人民共和国反恐怖主义法》，为建立健全涉恐定向金融制裁体系奠定了法律基础。同时，评估报告也指出目前中国定向金融制裁体系存在的主要问题，包括冻结涉恐资产的义务主体没有扩展到所有法人和自然人（目前仅限于金融机构和特定非金融机构）、没有明令禁止境内实体和自然人与制裁对象进行交易、对执行联合国安理会定向金融制裁的法律依据不充分且时效性较差等。

　　防扩散定向金融制裁方面，评估报告肯定中国为执行联合国安理会防扩散制裁决议所作出的大量工作，认为这些工作降低了扩散融资的总体风险。例如，中国建立了跨部委机制对敏感物项进行出口管制，积极运用联合国安理会制裁机制和刑事手段打击违反出口管制的行为。人民银行制定了执行定向金融制裁的规则，指导培训金融机构，以提高其理解能力和合规水平，并采取监督检查和处罚措施督促其有效执行。中国金融机构利用金融科技手段进行名单筛查有一定积极作用。同时，中国在执行联合国安理会防扩散和涉恐定向金融制裁方面也存在相同的问题，包括法律规定上的义务主体、资产范围和义务内容不全面，国内转发决议机制存在时滞等。

　　“中国通过立法、执法、海关、贸易、金融、运输等多种渠道全方位执行联合国安理会定向金融制裁决议，从整体上有效控制了恐怖主义和扩散风险，执行定向金融制裁工作成效应考虑这个大背景。”对外经济贸易大学副校长丁志杰教授表示，中国已经在金融和特定非金融领域及时冻结制裁名单中实体和个人的资产，实践中在其他领域存在受制裁资产的可能性较小，不影响实际执行效果。但作为联合国安理会常任理事国，评估报告指出的法律制度缺陷还应当引起重视。

　　互评估为中国反洗钱未来发展提供契机

　　受访专家均认为，总的来看，评估报告代表了国际组织对中国反洗钱和反恐融资工作的整体评价，对中国国家风险评估和政策协调、特定非金融行业监管和预防措施、反洗钱和反恐怖融资执法以及国际合作等工作的评价是中肯的，所提建议对中国提升反洗钱和反恐怖融资工作合规性和有效性水平具有很好的借鉴意义。

　　同时，专家指出，由于中外法律制度、文化等方面的差异以及评估程序、时间的限制，报告某些内容难免存在偏颇之处：一是适用评估标准和评估方法不一定准确。例如，报告对洗钱犯罪概念理解可能过于狭隘，因而不符合《巴勒莫公约》规定；对金融情报使用的评估也过分关注金融情报中心结构形式和工作流程，这并不符合FATF评估方法要求。二是与其他国家评估尺度有不一致之嫌。例如，中国法人基本信息实现了网络公开，透明度实际上超过很多国家和地区；通过“组合机制”获取法人受益所有权信息已经取得一定成效，与多数国家的做法也基本一致，但报告给予中国的评级明显低于类似情况的国家。三是对中国实际情况的了解可能存在偏差。例如，中国反洗钱监管部门对洗钱风险的认识是充分的，但报告并没有完全理解并反映中国对洗钱风险认识及风险监管体系的整体图景，从而低估了洗钱风险监管和预防措施的有效性；另外，中国在执行联合国安理会涉恐和防扩散定向金融制裁决议、严厉打击恐怖主义和积极推动通过对话解决朝核问题上取得的效果有目共睹，但很遗憾这些积极因素未在评估报告中予以反映。

　　“FATF的互评估为中国反洗钱和反恐怖融资的未来发展提供了契机。”专家强调，接下来，中国政府应当结合国情，吸收报告中的合理建议，继续推动中国反洗钱和反恐怖融资工作向纵深发展。具体来说，可以考虑重点做好以下几方面的工作：一是修订《反洗钱法》，进一步健全中国反洗钱和反恐怖融资制度体系；二是完善反洗钱工作部际联席会议制度，进一步做实中国“风险为本”的战略政策形成机制和部门协调机制；三是全面加强监管力度，提升金融机构和特定非金融机构合规和风险管理水平；四是强化中国金融情报体系，重点打击洗钱和恐怖融资等犯罪活动；五是深化国际合作，进一步提升跨境监管、情报交流和刑事司法协助成效。

　　【相关链接】

　　1、洗钱的危害与反洗钱的意义 

　　洗钱，即通过各种方式掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质的犯罪行为。洗钱犯罪与腐败、贩毒、黑社会、诈骗、逃税等上游犯罪相伴相生，助长了上游犯罪蔓延，也威胁金融体系稳定和安全。同时，犯罪分子通过洗钱得以享受非法所得，严重损害了社会公平和正义。

　　为了遏制和打击洗钱活动，反洗钱应运而生，其意义重大：第一，反洗钱可以切断犯罪资金渠道，是打击遏制各类上游犯罪的重要手段；第二，反洗钱可以预警非法集资等金融乱象与非法金融活动，有利于防控重大金融风险、维护国家金融体系安全；第三，反洗钱可以帮助追踪腐败、电信诈骗等犯罪资金，挽回国家和公众的经济损失，最大限度地维护人民群众利益；第四，反洗钱有助于夯实社会治理基础，提升金融体系和社会整体透明度，在提高国家治理能力、维护社会公平和正义方面发挥着越来越重要的作用。

　　2、FATF互评估背景 

　　FATF成立于1989年，是国际上最具影响力的政府间反洗钱和反恐怖融资组织，是全球反洗钱和反恐怖融资标准的制定机构。自成立以来，FATF对成员国或地区的反洗钱和反恐怖融资工作已经开展了三轮互评估（Mutual Evaluation），督促成员有效执行反洗钱和反恐怖融资国际标准。中国在2006年接受FATF第三轮互评估，并于2007年成为FATF正式成员。2012年2月，FATF修订发布新的国际标准——《打击洗钱、恐怖融资和扩散融资的国际标准：FATF建议》，并以此为依据，从2014年至2022年对所有成员开展第四轮互评估，旨在综合考察成员反洗钱和反恐怖融资工作的合规性（制度机制是否符合国际标准）和有效性（实际成效）。

　　2018年，FATF委托国际货币基金组织（IMF）牵头组成国际评估组，对中国开展为期一年的互评估。评估组现场访问了中国北京、上海和深圳三地，与100多家单位900多名代表进行了面谈。人民银行会同反洗钱工作部际联席会议各相关成员单位为此精心准备，提交了4000多页的评估材料、200多份法律规范、500多个典型案例，并与评估组举行90多场磋商会议，配合评估组顺利完成了互评估工作。2019年2月，FATF第三十届第二次全会审议通过《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》。